央行副行长张涛允许金融机构有序破产
点击标题下「上海陆家嘴并购联盟」可快速 允许金融机构有序破产优胜劣汰维护金融业健康发展
“一个没有优胜劣汰机制的行业是不可能健康持续发展的”，张涛表示，制度设计的目标之一是促进金融业健康发展，维护整体金融稳定而不是保护业内每一个机构都不失败、都不出任何风险。因此，“允许金融机构有序破产，该重组的重组，该倒闭的倒闭，增强市场的纪律约束。”其强调，必须要建立健全一系列配套的制度设计，包括存款保险制度、征信体系建设、金融机构市场处置与退出机制等等。为金融产品的创新、技术的创新和市场充分竞争提供一个完整的制度环境，从而更好地服务实体经济。
论坛上，张涛副行长还谈到应当放宽金融机构的准入门槛。其认为，我国经济体量是非常庞大的，地区之间的差异非常明显，中小企业的数量也非常众多。培育与之相适应的多元化金融体系，满足多层次、多样性的金融服务需求，应当放宽金融机构的准入门槛，利用包括互联网在内的多种形式，发展普惠金融，促进市场充分竞争，增加金融市场有效供给。
“在充分的竞争条件下，今后我国的信贷市场发展方向应该是多层次、多元化的。”其认为，未来，我国信贷市场，应既有全国性的金融机构，也有区域性的和社区型的金融机构；既有存款类的金融机构，也有非存款类的金融机构，还有政府支持的开发性金融机构和政策性金融机构。“多元化的金融机构体系可以更好地满足不同层次的信贷需求，克服市场失灵，扩大金融服务的有效供给，保护金融消费者的权益。”
互联网金融监管不留死角鼓励创新建开放性金融体系
谈到最近频繁出事的互联网金融，张涛认为，只要依法合规，立足服务实体经济，满足经济主体合理的融资需求，就应该得到认可和鼓励。其表示，近年来兴起的互联网金融平台业务，比如说互联网支付、个体网络借贷、股权融资、股权众筹融资等，都拓展了传统金融机构的服务半径，改善了基本金融服务的可获得性。“这些新的金融业态发展潜力值得充分肯定的。
但近期一些新的金融业态包括互联网金融领域，也暴露出一些风险，其认为，这表明该领域的问题已不容忽视。“尤其是需要把包括互联网金融在内的所有金融业务纳入全方位的金融监管框架，不忽视监管空白，不留下监管死角。”张涛表示。
对于下一步金融改革重点，张涛表示，目前，相对而言，我国为大中型企业服务的大型金融机构发展还是比较充分，但以“三农”小微企业为服务重点的中小型金融机构，特别是社区型金融机构发展相对滞后。“小微企业是我国吸纳就业的主力，是推动服务业发展的重要力量，而目前金融服务与实体经济之间出现了一定的结构性矛盾，下一步改革重点任务之一就是要解决这个平衡，这也是供给侧结构性改革的应有之意。”张涛表示。
“没有充分的市场竞争，就无法倒逼金融机构提高金融竞争力，改善服务效率，创新服务方式。所以，要鼓励竞争、鼓励创新，建立开放性的金融体系，这一点至关重要。”张涛强调称。
对于金融机构的破产，美国前美联储主席也没有更好的办法
本文节选自《金融的本质——伯南克四讲美联储》
年9月，我们最终选择了不让美国国际集团破产（即对其实施了救助），而不对金融体系其余部分造成巨大伤害。我们确实阻止了崩盘，成功避免了一场本来会发生的全球金融体系的崩溃，这显然是件好事。我和美联储一直都确信，一批大型金融机构倒闭，将会产生非常严重的副作用。但直到年9月，仍有人在争论，“你们为什么不让那些公司倒闭？它们可以走破产程序，但你们为什么不让它们破产？”我们从不认为让它们破产是个更优选择，因为整个金融体系崩溃将导致我们面临格外严重的后果。事实上，尽管我们阻止了一场金融体系的全面崩溃，但这场危机仍然对美国和全球经济造成非常严重的影响。即便危机已经被控制住，美国以及全球大部分经济体在危机后都陷入了急剧衰退。美国国内生产总值下降了5％以上--这是一场相当严重的经济衰退。万人丧失了工作，失业率飙升至0%。同时，这不仅仅发生在美国。实际上，和其他国家比起来，美国的衰退幅度还只能算是一般水平。许多国家，尤其是那些依赖国际贸易的国家，经历了更严重的经济下滑。这是一次全球范围内的经济增长放缓。面对这一切，大家开始担忧另一次大萧条的来临。但20世纪的大萧条比最近这次衰退要严重得多，如果我们在年到年初期间没有采取强有力的政策措施来稳定金融体系的话，那么大家所面临的经济状况肯定会糟糕很多。图：标普综合指数在年和年的高点之后95个月内的走势对比通过几个指标来对本次衰退和大萧条时期进行一下比较。首先比较一下股价走势。图描述的是股票市场的情况。浅色线的起点是年8月，当时股市正处于大萧条之前的顶峰。黑色线表示本次衰退中的股价，以年0月为起点。这两条线分别显示了危机爆发后，标普指数在大萧条时期和本次衰退中的走势。我们惊讶地发现，在危机爆发的最初5-6个月中，股市在本次衰退中的走势与-年期间极为相似。但之后，走势出现了分化。在大萧条时期，标普继续下跌，最终跌幅达85%。相比之下，在最近这次危机中，自年初情况开始稳定时，股市就开始了漫长的持续回升过程，现在的标普指数已经是三年前的两倍了。图2：年和年峰值之后工业产值的走势对比图2描述的是工业产值，它是一种衡量产出的方式。黑色线和浅色线分别表示近期和大萧条时期的数据。我们可以看到，在最近这次危机中，工业产值的下跌速度没有大萧条时期那么快，情况没有那么严重。在危机爆发5-6个月后，工业产值的走势与股市基本相同。年初，金融危机被控制住后，工业产值增速触底并开始步入稳定复苏通道。然而在大萧条时期，经济衰退持续了数年时间。学生：美联储的要务之一是要找出维持市场流动性的途径。这使我想到了沃尔克法则，因为据我所知，沃尔克法则禁止投资银行开展自营交易，但同时又为其做市业务留下了豁免空间。我认为这个豁免的考虑对做市商开展做市业务和寻找流动性非常重要。我想知道您对此怎么看。这看起来不是相当有悖常理吗？伯南克主席：沃尔克法则是多德-弗兰克金融监管改革的一部分，而金融监管改革的具体实施是由美联储和其他机构来承担的。制定沃尔克规则的目的，是通过制止银行及其附属机构进行自营交易（即利用自身账户进行短线交易），来降低金融机构面临的风险。多德-弗兰克法案承认银行可能有正当理由，需要进行短期证券交易，并为此规定了一些特定的例外情形（如风险对冲）。其中一个例外情形是做市，即金融机构充当买卖中介，为某一市场创造流动性，沃尔克法则规定其免于适用。实施沃尔克法则的挑战之一就是要建立一套评判标准，来允许银行开展可予豁免的业务（如做市和对冲），同时又将自营交易排除在外。这是非常困难，我们正致力于此。金融危机中，市场缺乏流动性是一个远比交易量不足更严重的问题。当大型金融机构找不到资金来支持其资产头寸时，它们最终只可能面临两种选择：要么因没有足够资金偿债而违约，要么就像很多机构一样，通过尽快出售资产来偿债。后者会导致恐慌蔓延。如果商业房地产债券市场出现巨额卖压，这些债券的价格就会大幅下跌。那么债券持有机构的财务状况将会恶化，从而承受巨大压力。传染性指的是恐慌、恐惧由个别机构向其他机构蔓延，由个别市场向其他市场蔓延的现象。在许多金融危机中（当然也包括这次危机），传染性都是一个关键性问题。它是导致融资压力在企业之间传导，并引发广泛性后果的机制之一。学生：当跨国公司开始处于破产边缘时，比如当讨论是否救助美国国际集团时，有没有面临来自国际社会的压力？伯南克主席：没有面临任何实质上的压力。所有的事情都发生得太快。但我认为在处理某些跨国公司问题上，国际间的合作不如我们所期望的那样理想。比方说，在处理雷曼兄弟破产事件时，英美之间就出现了分歧，这些分歧最后给雷曼的债权人带来了麻烦。因此，我们目前正致力于依据多德-弗兰克金融改革法案来制定相关规则，以让这些大型金融企业也能破产，同时又不会带来太大的副作用。但问题的复杂性在于，适用于这些规定的大型跨国企业，往往不只在两三个国家，而可能是在几十个国家经营。因此，我们正在同其他国家一同探讨，如何通过多边合作以让大型跨国企业能尽量安全地倒闭。我们在此次危机中尝试过专项合作，我们也与英国和其他地区的监管机构保持了联系。但由于时间窗口太短且准备不足，我们做得并不够。若能有更长的处理周期，我们会合作得更好。因此，我认为这是国际合作的一个弱点所在。大多数情况下，跨国金融机构出现问题时主要由其总部所在国进行处理，该国也会与其他国家进行合作。例如，美国国际集团是一家美国企业，由我们来处理；而德克夏银行（Dexia）作为一家欧洲银行，则由欧洲人处理。各国央行间也有着诸多合作。举个例子，许多欧洲银行因发放美元贸易贷款或持有其他美元资产而存在美元需求，但欧洲央行却无法提供。因此，我们就与欧洲央行开展了所谓的货币互换，即我们向欧洲央行提供美元，同时后者向我们提供欧元。欧洲央行将获得的美元借给它们所认可的欧洲银行，来缓解世界各地的美元融资压力。由于近期欧洲出现了新的问题，这些货币互换现在仍然存在。这是国际协作的重要范例。此外，在年0月危机恶化之时，美联储和其他5国央行均在同一天宣布降息，显示我们在货币政策方面也有所协作。我们如今还在其他领域（如跨国金融机构）进行合作，但处理这些领域的问题还需更充分地准备，才能很好地发挥国际协作的效用。学生：几家大型金融机构在年面临巨大压力，也提到过美联储的“大而不倒”理论。那么，对银行施以援助或任其倒闭的界线在哪里？美联储的这种决策是随机的，还是有一套明晰的行事规则？伯南克：这个问题很好。首先，我不同意用“理论”这个词。这些机构是在全球金融危机背景下才呈现出“大而不倒”的特性。我们做出“大而不倒”的判断是基于这些机构的规模、复杂性和相互关联性等因素。我们从来不认为这是件好事。金融改革的主要目标之一就是破除“大而不倒”的怪圈，因为它的存在对整个金融体系不利，对这些机构本身也不利。多方面来讲，“大而不倒”现象都是不公平的。破除这个怪圈将是一项伟大的成就。因此，“大而不倒”并不是我们所提倡或支持的。但在当时的情形下，我们不得不做出如此选择，因为在众多可选方案中，这是危害性最小的一个方案。在危机中，我们必须根据每个案例的具体情况做出判断，我们也尽可能持保守态度。对于美国国际集团这个案例，我们脑海中确实没有太多疑问。对于它，只要有任何救助的可能性，采取相应行动就是必要的。雷曼兄弟也存在“大而不倒”特性，它的倒闭也会对全球金融体系带来巨大的负面影响。但我们对其却无能为力，因为雷曼兄弟实际已经丧失了清偿力。它已经没有足够的资产可抵押给美联储，以获得相应贷款。我们又不能为一个资不抵债的企业注入资本。同时，这也发生在不良资产救助计划出台之前，否则财政部可以使用该项计划下的资金对其施以援助。因此，在当时我们没有合法的途径来救助雷曼兄弟。如果我们当时有办法可以阻止它破产，我们一定会这么做的。在我们进行干预的两个案例中（即贝尔斯登和美国国际集团），我们是基于企业本身质量和当时环境等两方面因素的综合考虑，才作出的明确判断。有趣的是，金融危机后我们不得不在这个问题上进一步深入研究，因为众多规则和条例都要求美联储和其他监管机构就一家金融机构的系统重要性做出判断。举个例子，《巴塞尔Ⅲ》提出了新的资本要求。对具有系统重要性的大型银行，要求有附加资本，即它们须比系统重要性弱一些的银行持有更加充足的资本。在实施该规定的过程中，国际银行业监管机构须通力合作，建立一套关于规模、复杂性、相互关联性和衍生品业务开展情况的标准，以及其他一系列标准，据此来判断这些大型银行须持有多大规模的额外资本。同样地，当美联储决定是否批准两家银行合并时，现在必须评估合并后的实体是否会成为一家对金融体系更具危害性的银行。因此我们努力探索并提出了多项标准，包括制定了几项量化的门槛值。我们尝试根据这些门槛值，来判断某项兼并是否会产生一家系统重要性银行。如果会，那么我们将很可能不会批准该项并购。解决这些问题的科学方法目前虽处于起步阶段，但在不断向前发展。我们对此也非常重视。实际上，现在美联储已经更加专注于金融稳定，我们有一整个部门的工作人员，都在忙于通过各种计量指标，来识别整个金融体系所面临的风险以及那些可能会对整个体系带来风险的金融机构。这些系统重要性金融机构将被特别监控，并需持有额外资本。（完）经典回顾：中国首家金融机构破产案——广东国投破产案例年月0日，广东省国际信托投资公司由于严重资不抵债，向法院提出破产申请。当年月6日，广东省高级人民法院认定，“广信”及其全资4家子公司因不能清偿到期境内外债务，符合法定破产条件，裁定进入破产还债程序，由法院指定的清算组接管破产企业。与此前发生的广东发展银行收购“中银信托”、关闭海南发展银行等金融机构市场退出案例不同的是，“广信”破产是中国首家金融机构破产案，是我国金融机构市场退出中首例通过人民法院宣布破产后进人退出程序的，它打破了我国金融机构不能破产的神话。
广东省国际信托投资公司是年7月经广东省人民ZF批准建立的企业，年被中国人民银行批准为非银行金融机构并享有外汇经营权，接着在年又被国家主管机关确定为全国对外借款窗口，并被称为广东省人民ZF的“窗口公司”。20世纪80年代末期，“广信”的经营规模不断扩大，逐渐从单一经营信托业务，发展成为以金融和实业投资为主的企业集团，在广东的投资曾有多项，经营规模在中国信托业中居第二位，成为广东省最大的非银行金融机构。但是，长期以来“广信”经营管理极其混乱，存在大量高息揽存、账外经营、乱拆借、乱投资等违规经营行为，致使不能支付巨额到期债务，严重资不抵债。年0月6日，中国人民银行对“广信”进行关闭处理，经过三个月的清算，初步查明“广信”的资产总额为24．7亿元，负债36．65亿元，资产负债率高达68．23％，资不抵债达46．9亿元。鉴于财务状况严重恶化，不能清偿到期债务呈连续状态，年月，“广信，，及其全资深圳公司、广东国际租赁公司和广信企业发展公司等4家公司分别向广东省高院、深圳市中院和广州市中院提出破产申请。
广东省高级人民法院指定省ZF有关部门成立破产清算组，负责对该国投的破产清算工作。清算组聘请会计师事务所和律师事务所负责破产清算工作中的具体事务，包括对破产企业财产的接管、财务清理、对外债权追索、申报债权登记确认、破产财产的处理和分配方案的制定以及其他与保护债权人利益相关的事务。为了保证破产清算工作的顺利进行，法院与破产清算组、各中介机构经过研究、协商，明确了各自的分工和责任：法院负责依法裁判，保证程序合法，处理正确；清算组对清算工作负责，向法院报告工作，接受法院监督，并对所聘请的中介机构决定的各项事务享有充分的审查权、监督权和否决权：中介机构具体负责破产清算工作中的财会、法律、评估等专业事务。“广信”开了我国运用破产方式处置问题金融机构的先例，也给中外债权人和社会公众上了“风险教育”这一课。
根据国际惯例和经验，对金融机构的监管一般由金融机构的市场准人监管、业务经营监管和市场退出监管三部分构成。与发达国家相比，我国的金融监管在过去较长一段时期内一度缺少市场退出监管这一重要环节。由于这一缺陷的存在，金融机构往往只有“生”，没有“死”，难免会造成市场纪律松懈，出现·-道德风险”，导致一部分金融机构对监管当局的监管置若罔闻，搞违规经营甚至恶意经营，使金融业无序运行。
一般来说，金融机构市场退出的方式主要有接管、关闭、兼并收购、破产清算等。接管方式实际上只是一种“准退出”，是金融监管当局对陷入危机的金融机构采取的行政性挽救措施，通常由金融监管当局、其他商业性金融机构或专门组建的机构来充当接管人，对被接管机构的经营管理、组织结构进行必要调整，使其尽可能恢复正常经营能力。采用这种方式的益处主要有：()对陷入信用危机的金融机构进行最后挽救，有使其“起死回生”的可能；(2)接管金融机构的原有债权债务关系不变，原有借款人不会因后续资金不到位而遭受损失；(3)即使该金融机构最终仍退出市场，但因经历了接管这一过渡期，对社会的震动将大大减弱。行政关闭方式实质上是一种ZF干预并承担损失的方式。这种处理方式的最大好处在于行政手段当机立断，避免了拖延时间所带来的更大损失。然而其付出的成本也是明显的：()损失的最终承担者是ZF，不利于培养社会公众的风险意识；(2)行政命令使用过多会在很大程度上影响金融政策的连续性和权威性。
收购兼并方式是指实力雄厚的金融机构购买陷入困境的金融机构的全部或大部分股权或与陷入困境的金融机构合并在一起。这种退出方式备受各国推崇，其优点比较明显：()原有的债权债务由购并方承接，广大存款人的利益得到了保护，从而稳定了金融秩序；(2)购并后可向被购并金融机构的原借款人继续提供融资服务，避免了更大的社会经济损失；(3)购并方能以较低廉的代价获得被购并金融机构的一些重要资源，如客户关系、营销网络以及在某些特定领域的经营权等。购并方式所需付出的成本主要是被购并机构往往存在资产流动性差、财务状况恶化等问题，其他机构将其购并后可能会使其自身的经营效率有所F降等。而破产清算方式即是指按照法定的破产程序对陷入困境的金融机构进行债权债务的清算与处理。金融机构通过破产清算方式退出市场对社会的震动较大，所付出的成本主要包括：()相当一部分债权人会遭受损失，其波及效应会使社会公众对金融系统的信心下降；(2)对倒闭金融机构进行清理、财产拍卖需要耗费大量成本；(3)使从该金融机构借款的企业受到很大影响，因为借贷市场中的借贷关系是通过长期往来而形成的，许多企业会可能因找不到可替代的新的业务往来金融机构而连锁破产。尽管破产清算所付出的成本较大，但其最大的收益是维护了市场经济的基本规则，对于增强金融机构和投资者的风险意识，调整金融结构，具有积极的作用。
“广信事件”之所以引起强烈震动，是因为ZF在这一事件上没有采取以往处理问题金融机构的方法，而是让其申请破产。从20世纪90年代中期开始，我国开始引入金融机构的市场退出机制。但在“广信事件”之前，在金融机构市场退出的制度安排上，主要依靠ZF全权干预处理，未能按照市场化原则来处理，不仅使金融机构市场退出难以实现初衷，而且使ZF付出的成本较高。而且，ZF全面接管与直接干预，没有较好地体现损失分摊原则，在一定程度上可能助长金融机构经理人员的道德风险行为。如对“中银信托”的处理上，尽管“中银信托”的实际财务状况是资不抵债，原股东的原始投资额已丧失殆尽，但在收购协议执行过程中，“中银信托”的股东仍按照：的比例从收购方得到了偿付或者按照同意比例转换为对收购方的股权。
西方国家处理金融机构市场退出时，比较注重行政手段与市场手段的结合与搭配使用，并且以市场手段为主。在处置濒临破产的金融机构时，其着眼点是以维护整个金融体系稳定、防止出现系统风险为首要目标。在此前提下对各种处置方式的综合成本以及公平性等进行比较分析，根据有问题金融机构的市场影响力、施救成本、出问题的原因、机构的规模、风险严重程度、购并难度等进行具体权衡，并因地因时因对象不同而相机选择。实践证明，基于市场的处理方式通常效率最高，ZF承担的损失也最小。一方面，基于市场的处理方式有利于有效化解金融风险。金融业是一个高风险性行业，经营状况恶化的金融机构如果不及时被淘汰，其结果不仅是保护落后、降低效率，更严重的是，它会导致风险的不断蔓延和累积，最终可能引致危机的发生。将现有的存在较大风险隐患的金融机构毫不犹豫地淘汰出局，能最大限度地消除风险和防范新的风险产生。另一方面，基于市场的处理方式也有助于警示社会公众的金融风险意识，形成一种健康的金融运行氛围。对问题金融机构实施破产等市场化退出方式将使社会公众认识到市场经济体制下金融业也有风险，从而给公众以谨慎选择金融机构的压力，给金融机构以稳健经营的压力，有助于形成一种健康的、富于竞争的金融运行的外部环境。
对“广东国投’’依法实施破产，符合市场化原则和法制化原则，表明了中国的金融机构开始遵循市场经济的规律，ZF不再对国有金融机构承担无限责任，也是中国按国际惯例办事的一种体现。我国今后应积极创造条件来进一步完善以市场为基础的金融机构市场退出处理手段，尊重市场机制的自动调节规律，逐步减少ZF对有问题金融机构处理的直接干预。当然，不可否认的是，采取破产方式处置一个具有境内外债务的金融机构，客观上使我国企业的国际信誉受到了一定程度的影响，一定时期内产生了融资难度加大、成本升高等现象。对于此方面的不利影响，也应适当加以注意。
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