十问十答三分钟了解世界银行制裁体系是

来源：国际法务

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前言年，中国企业首次进入世界银行的黑名单，当时只有4家，而截至年6月17日，在世界银行的黑名单上，还有76家中国的企业或者个人。企业一旦被列入世界银行的黑名单，就犹如受到在世界市场范围的通缉令。举个例子，某大型公司的一个子公司，因为违规被世界银行制裁了八年，八年内不得承接和世行贷款有关的项目，后来这个子公司通过国内国有企业的并购重组被并入了一家五百强企业，结果最后该五百强企业也被制裁了，因为在世行看来，这个重组行为是在规避制裁。由此可见，世行制裁措施是非常严厉的。世界银行之所以发布黑名单，不仅在于禁止黑名单上的企业承接世行项目，也是帮助世行项目的供应商和客户了解相关公司的合规及反腐状况。因此，世界银行黑名单很好地反映了中国企业走出去过程中存在的合规问题。////////////////////////////////////////////为了让大家对世行的制裁体系有初步的了解，下文将通过Q＆A形式介绍“世界银行制裁程序的解读与应对——中国企业“一带一路”建设中的风险防控”，希望对大家有所帮助。Q什么是世界银行黑名单？所谓世界银行黑名单是指世行列出的禁止承接由世行资助项目的公司。更为严重的是，国际上的银行和金融机构都是联网的，一家企业一旦上了世行的黑名单，像亚行、非行等等国际金融机构也都会将该企业列入黑名单。这对于企业而言，无异于自废武功。企业的产品再好，工程能力再强，一旦因为违规被列入世行黑名单，那么在制裁期内，就再也无法承接由世行或其他国际金融机构资助的项目了。Q世界银行制裁体系的背景是什么？在20世纪90年代末之前，世界银行并没有制定相关标准来监管其参与的项目中的腐败行为。众所周知，在一些国家，世行提供的资金并没有用于发展经济的目的，而是被官员进行了转移，由于欺诈或腐败的行为，最终项目可能会以不合标准的形式被执行。同时，有的公司可能会在公共工程合同中相互勾结。然而当时世界银行和其他国际金融机构对此类行为却视而不见。基于上述的原因，世界领先的反腐败组织，透明国际组织成立了，透明国际组织的主要创始人和第一任主席都是前世界银行的官员，这些人亲眼看到了世行因为缺乏行为标准而带来的负面影响。到了20世纪90年代的中期，发展经济学家已经认识到了腐败行为对发展的害处，世界上也掀起了反腐败运动热潮。在这种背景下，世行行长詹姆斯·沃尔芬森发表了主题为“腐败癌症”的演讲，演讲中强烈谴责了腐败行为给世界经济发展带来的恶劣影响，阐明了在世行的行动中利用制裁体系打击腐败的必要性。同年，联合国大会通过决议，要求各国禁止在国际商业交易中向公职人员支付贿金，并且不准许这种付款用于减税，由此标志着制裁制度的开始。制裁制度一开始是相当初级的体系，但是经过两次改革，现在已经成为了非常强大的制裁体系。Q哪些企业或个人将受制于世界银行的制裁体系？简单的说，参与世行项目的公司以及他的代理人都会受制于这套制裁体系。也就是说，这和我们平时理解的“只有承接项目的人才会受到制裁”是不一样的，实际上受制裁主体的范围要比这大得多。具体包括以下七类：一是世行资助合同的投标人，二是直接采购合同和世行资助合同的供应商，三是承包商及其代理人，四是分包商，五是顾问和子顾问，六是服务提供商，七是贷款收益的任何接受者及其代表。需要特别指出的是，世行的工作人员是不受制于世行的调查规则的，由世行内部规则来制约他们的行为。Q既然世行的制裁体系适用的主体非常广泛，那么如何判断企业或个人是否受制于世行的制裁体系？判断方法有多种。具体而言，可以看投标合同或者招标文件上是否注明世行具有审计权。或者说，是否有纳入世界银行不当行为定义的条款或者有关披露要求的条款。类似于上面这些内容，都是能说明合同或招投标项目是受世行制裁体系约束的非常好的指征。Q哪些行业更容易受到世行制裁？这个问题可能要从世行的使命讲起，世界银行和其他国际金融机构的使命是促进经济发展，减轻贫困，因此这些机构经常会资助基础设施类型项目，如道路、电力及相关服务类型的项目，还包括一些健康、教育和社会福利项目，有时还包括机构发展项目。Q哪些行业会被世行认定为可制裁行为？首先需要提到一个非常重要的法律文件，《防止和打击欺诈和腐败的统一框架》，这个框架对于世行所监管的不当行为做了一个统一的定义。这份法律文件的签署方涉及到亚洲开发银行、非洲开发银行、欧洲复兴开发银行、欧洲投资银行、美洲开发银行、国际货币基金组织、世界银行。根据《防止和打击欺诈和腐败的统一框架》对不当行为的定义，世行认为可制裁的行为具体包括贿赂行为、欺诈行为、共谋行为、胁迫行为。这些定义大家千万注意，跟一般的刑事、民事里面所定义的内容不大一样，它的范围要宽泛很多，标准也会低很多。也就是说，道德要求会高很多。很多时候企业可能觉得这只是一个小的疏忽，但是在世行看来这就属于制裁体系内的不当行为，是可以制裁的。刚才讲的四种行为是被所有签约的金融机构都认定为可制裁行为的，其实还有第五种行为，现在还没有被普遍接受，给大家介绍一下，这个行为叫阻碍行为。阻碍行为是指企业或个人故意损毁、篡改、变更或者是隐匿重要证据，或者是对调查人员进行虚假陈述、威胁、干扰、恐吓任何当事人，基本上就是指企业或个人干扰调查的一些行为。在美国法框架下，认定这种行为可能发生的概率比不发生的概率要高，因此这种行为的认定标准是非常非常低的，超过60%的比例，就可以认定这项行为发生了，也就是说这个指控就已经可以成立了。就像之前一直提到的，世行认定的标准是非常低的，解释的范围是非常宽泛的。Q世行的制裁流程是什么？第一阶段是廉政局开始对承包商和他的顾问进行审计，并要求和关键人员进行面谈。廉政局是整个制裁程序的第一级，它通过收集证据并掌握违规事实后进行指控，移送到内部开始正式的制裁程序。第二阶段是由SDO审查并确定廉政局提交的资料是不是真的，证据是否充分，事实是否可靠。如果它认为提交的资料属实，制裁程序就会继续往前推进。接下来，如果SDO认为证据不足的话，会发回给廉政局，要求其补充证据；如果认为证据充分的话，就会向被调查企业发布一份制裁程序通知书，也就是说，告知企业制裁的程序正式开始了。第二级就是SDO，SDO有两种翻译，一种是翻译成资格暂停或取消主管，另一种是翻译成资格暂停或取消办公室。如果被制裁对象对制裁程序通知书有异议的话，则会进入到最后一步，向制裁委员会申诉。制裁委员会这一级是非常重要的，它是世界银行内部的终裁，这种终裁是不允许再到其他法院去上诉的。（注：世行的制裁流程实际上有很多需要注意的地方，由于篇幅原因，这里只简单介绍流程，对流程的具体解读敬请期待本公号后续文章。）Q什么是联合制裁？年国际金融机构签订了一份《联合取消资格协议》，签约的银行包括亚洲开发银行、美洲开发银行、欧洲复兴开发银行、非洲开发银行。所谓联合制裁就是在满足一定标准的情况下，一家签约金融机构的制裁措施，会被其他的签约机构认可和执行。虽然有这个协议，但是并不是说一家银行做出了制裁，所有的银行就自动的采取这些制裁措施，只有在满足一定条件后才会自动采取制裁措施。Q联合制裁的自动触发条件是什么？第一，必须是是一年以上的取消资格的处罚。而类似于训诫、恢复原状、低于一年以下的取消资格等处罚，并不会自动触发联合制裁。第二，必须是统一框架中的可制裁行为。这里主要指之前提到的第五种不当行为，阻碍调查行为。因为目前还没有被所有的国际金融机构所认同，所以如果是这个行为，也不会自动触发联合制裁。第三，制裁必须是公开的。也就是说必须是网络上能找到的，像私下的信件这种是不会自动触发联合制裁的。第四，取消资格的决定已经生效。什么意思呢？就是说不能是在调查当中的初裁，而是终裁。第五，必须针对十年以内的违规行为。如果是因为十年以前的行为受到某家银行的制裁，也不会自动触发联合制裁。最后，取消资格的制裁必须是这家银行自己做出的。而不是为了执行其他国家或国际组织的决定而做的。也就是说必须是我自己做出的制裁，而不是为了配合其他的法院执行而进行的一个制裁。Q联合除了对公司进行制裁外，对主要的涉案人员是否会进行制裁呢？我们知道，在美国的体制之下，很多时候会对于主要的责任人员进行制裁，很大目的是为了进行威慑。在世界银行，这个制度并不是很明确。有一种情况也会对个人进行制裁，例如家族企业或控股股东，主要是防止你规避其制裁。因为在现实案例中确实有另外设一家公司并以新公司的名义设计一些规避性措施的情况发生，这个时候针对个人进行制裁是非常有必要的。

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