贷款人环境法律责任制度的国际经验及借鉴
郭芳芳
西南政法大学经济法学院
“摘要：构建贷款人环境法律责任制度有利于绿色信贷的发展，而世界各国构建贷款人环境法律责任制度的经验对于中国而言是极具借鉴价值的。本文通过对发达国家和发展中国家贷款人环境法律责任制度经验进行梳理和分析，得出以下结论：中国贷款人环境法律责任的构建应当以平衡经济发展与环境保护的关系、实现污染防治、消除贫困和可持续发展的多元化目标为功能定位；为适应中国当前的国情，贷款人环境法律责任制度的构建应当选择“先宽后严”的发展路径，给信贷行业转型提供合理的过渡期；在具体的框架构建上，中国的贷款人环境法律责任制度应当是以民事责任为主，行政责任、刑事责任为辅的综合性法律责任体系。
关键词：环境法律责任；环境风险；绿色金融；绿色经济；赤道原则；生态问责机制；环境纠纷；环境治理
”随着环境问题的日益突出，人类的环保意识逐渐觉醒，各国政府相继开始采取多样的手段，对生态环境进行日益严格的保护。其中，对于银行业金融机构环境法律责任方面的探索起源于20世纪下半叶。工业文明释放巨大生产力过程中造成的难以修复的环境损害严重威胁到了人类的生存，环境问题成为全球性、公共性问题。银行业金融机构逐步被纳入到环境污染责任主体范围的过程就是贷款人环境法律责任形成和完善的过程。迄今为止，世界上多数发达国家都已经在贷款人环境法律责任领域形成了一定的制度体系和实践经验，虽然具体的成因、过程和形式各有不同，但都最终落实了银行业金融机构的环境法律责任。随着绿色经济的兴起，发展中国家也逐步意识到了贷款人环境法律责任的重要性，并对此进行了一定的尝试。发达国家与发展中国家发展绿色信贷的过程存在极大差异，但都能够给中国贷款人环境法律责任的构建提供良好的经验借鉴。
一、发达国家贷款人环境法律责任制度域外发达国家和地区的绿色信贷发展大多遵循“自下而上”的发展路径，在这些国家的绿色信贷发展过程中，银行业金融机构自身环境社会责任意识的觉醒对于绿色信贷市场的茁壮成长有着重要的推动作用，而完整健全的金融监管法律体系和环境保护法律体系则为之提供了制度保障。当前，绿色信贷发达的国家多是最早进入到工业化进程，并从环境污染中吸取了极大教训的国家。惨痛的环境污染经历是其进入到自发发展绿色信贷进程的共同起点，而多样化的形式则来源于其不同的制度特点和立法目的。英国的贷款人环境法律责任是在市场机制的推动下形成的；美国通过《超级基金法案》形成的“潜在责任人”制度是其贷款人环境法律责任立法成功的典范；加拿大的贷款人环境法律责任是其生态问责制度体系中的重要环节。这三个国家通过不同立法规范落实银行业金融机构环境法律责任，成为发达国家贷款人环境法律责任制度构建的重要参考范本。
（一）英国：市场推动的贷款人环境法律责任
在英国贷款人环境法律责任的形成过程中，市场机制发挥了重要作用，私人部门在绿色信贷方面的开发能力甚至强于政府。也正是基于成熟的市场机制推动，英国绿色信贷的规模化程度较高，相关立法内容能够顺利落实。当然，这种积极健康的市场氛围与英国自身的发展历程有直接关系。作为最早开始工业化进程的国家，英国也曾因为一味求发展而走上“先污染，后治理”的道路。年，震惊世界的“伦敦雾霾事件”在短短四天时间中造成多人死亡，随后的两个月，又有多人因此丧生。英国的工业化进程是人类历史上的第一次探索，英国也是最早为此付出代价的国家。基于这样的发展背景，英国绿色信贷在起步阶段就完全依赖于市场自身的运作，或者说是金融从业者的自发组织，从而开创了“自下而上”的信贷绿色化发展模式。此后，这种模式相继被美国、德国、加拿大等发达国家沿用。
惨痛的环境污染经历使英国政府和金融业对生态环境保护高度重视，这样的社会环境培育了一批“重视声誉、负责任的绿色投资者”，推动了英国乃至整个欧洲的绿色信贷发展。英国的金融市场参与主体和种类繁多的非政府组织是推动英国绿色金融发展的主要力量，政府是在其绿色信贷发展到一定阶段后介入其中的。基于英国绿色信贷的市场发达情况，英国的环境法律规范得到了很好的落实，银行业金融机构如果向环境污染项目提供信贷资金，会受到行业监管部门的惩罚。这种惩罚的标准、惩罚的对象都已经在一个完善的绿色信贷市场体系中自我发育形成。
英国政府对于改善生态环境状况也显示出极大的决心。作为工业发达国家，英国在签署《巴黎协定》时承诺了较高的减排目标，并于年制定《气候变化法》，成为第一个将温室气体减排目标写进法律的国家。根据英国《气候变化法》规定，以年英国的碳排放量为基准，到年英国的碳排放量要减少26%，到年要实现碳排放量减少80%的目标。英国的环境立法主要遵循“可持续发展”“污染者付费”“污染预防”三大基本原则，其立法内容除了一般的环境保护法律外，还包括清洁生产。英国现行的环境保护法律规范包括：年的《环境保护法》、年的《水资源法》、年颁布后于年修订的《水工业法》、年的《废弃物管理法》、年的《污染预防法》等。此外，为顺应绿色信贷市场的发展需求，英国政府还出台了大量绿色信贷激励政策。例如，英国政府出台“贷款担保计划”，规定企业环境影响评估结果达到环境友好标准的企业可以获得政府担保，中小企业可向金融机构借贷最高达7.5万英镑的贷款，政府担保80%。这一举措不仅极大刺激了英国中小企业的绿色融资，而且使得更多银行业金融机构纷纷开展小额绿色信贷业务，使绿色信贷的覆盖面更加广泛。年，英国政府斥资建立绿色投资银行（GreenInvestmentBank，简称GIB），但也并非以政府之力直接进行绿色信贷投资，而是在为绿色项目提供融资的同时尽可能拉动私人投资进入到绿色信贷领域中。德国的主要绿色信贷政策性银行复兴信贷银行（KFWBankengruppe，简称KFW）也是这样的经营理念。这似乎成为了发达国家发展绿色信贷的一个基本共识，即绿色信贷应当更多依靠市场机制的自我运作，即便建立了政策性银行，也应当以引导私人投资为己任，而非直接致力于绿色投融资活动。
目前，英国的绿色信贷市场基本趋于成熟化和专业化，成果斐然。在金融机构的自我发展方面，英国著名的银行业金融机构巴克莱银行（BarclaysBank）成为“赤道原则”的发起者和最早执行者之一，其后，渣打银行等英国银行业金融机构也相继宣布实施“赤道原则”。在具体的产品类型方面，英国的商业银行业进行了各种类型的信贷产品创新：巴克莱银行发行的一种名为BarclayBreatheCard的绿色信用卡，在购买绿色产品或服务时，持卡人可以享受延期还款和低息利率优惠，而且巴克莱银行承诺将绿色信用卡业务50%的利润用于环境保护；英国金融联合协会（CFS）推出了生态家庭贷款（Eco-homeLoan），在客户购买房屋时为其提供免费的家用能源评估及二氧化碳抵消服务，每年可以抵消数万吨二氧化碳排放。此外，英国绿色信贷制度的发展和完善过程中比较注重对企业环境风险掌控能力的评估。英国的银行业金融机构还在市场机制中孕育出一系列的配套设施：巴克莱银行制定了50多个行业的信贷指引，这些指引对每一个行业可能存在的环境违法信息以及不同等级的环境风险进行了详细的规定，并成立专业的环境风险评估团队，聘请第三方咨询公司对具体项目进行环境风险评估，其详细程度甚至远超过中国当前制订出来的《绿色信贷统计制度》中的相关规定。英国渣打银行则以其制订的银行风险管理矩阵闻名，通过将环境与社会风险管理融入到常规的借贷流程中，实现对企业环境风险的具体评估，在如此完善的管理流程基础上,银行只需要按照常规流程就可以准确评估贷款项目的环境风险。英国绿色投资银行在年宣布正式采纳“赤道原则”，并签署联合国责任投资原则，承诺通过雄厚的资本和专业知识，把对环境、社会和公司治理（ESG）1问题的考量视为整个投资过程中不可或缺的组成部分。
英国绿色信贷的发展历程和成果显示，市场发育程度对于绿色信贷的发展是十分重要的，这代表着绿色信贷的规模化和专业化程度。英国的绿色信贷发展动力主要来源于市场内部，贷款人环境法律责任将市场规则制度化，以法律手段保障绿色信贷的发展，使英国走出了工业化污染的泥沼，走上绿色发展的道路。
（二）美国：立法推动的贷款人环境法律责任
罗马法中有一句著名的格言，“即使使用自己的财产也不能损及他人的财产”，这种将环境纠纷视为“非侵入性地侵犯财产”的侵权行为的思想，成为了此后美国环境立法的根基。美国多数的环境立法都是基于环境侵权的民事法律规范，调整手段也多是基于财产性权利的剥夺，这些法律规范主要包括：在政府环境保护职责方面，有颁布于年的《国家环境政策法》；在空气污染方面，有年颁布的《清洁空气法》及后来的年修正案、年修正案等；在水污染方面，有颁布于年的《清洁水法》等。真正确立美国贷款人环境法律责任制度的是年颁布的《综合环境响应、赔偿和责任法》，又被称为《超级基金法案》，以及年颁布的《超级基金修正案和再授权法》、年颁布的《贷款人责任规则》、年颁布的《资产维持、贷款人责任和存款保险保护法》及年的《小型企业责任救济和棕色地块整治法》。
《超级基金法案》颁布的初衷并非针对银行业金融机构，但是由于其对潜在责任主体的规定过于笼统，语焉不详，致使商业银行牵扯其中。此后出台的一系列补充法案不断明确了银行业金融机构应当承担污染责任的类型和判定方式等。《超级基金法案》第条对潜在责任方进行了详细规定，主要包括以下四类主体：（1）船舶或场地的所有人和管理人；（2）在任何有害物质倾倒时被倾倒地块的所有者和管理人；（3）任何人因为合同、协议或其他方式组织有害物质的倾倒和处置或者组织运输者运输有害物质以进行倾倒和处置，该有害物质可以属于该人，也可以属于其他任何主体，倾倒和处置地块包括以上主体拥有的任何地块；（4）任何人接受有害物质以进行运输。这意味着，无论基于任何理由和方式，银行业金融机构成为了污染地块的所有人、管理人时，应当成为潜在责任人。
在贷款人环境法律责任的实践方面，美国走在世界前列。美国通过一系列环境法律规范，将包括银行业金融机构在内的法人、自然人无差别地纳入到一个“严格、连带且具有追溯力”的环境污染法律责任体系范围之内。这种严谨而全面的法律体系是美国绿色信贷行业发展的重要保障。发展至今，美国不仅将绿色信贷的发展要求贯穿于其国内经济的发展，还对国外融资项目提出要求，例如，美国财政部80%的对外援助项目有绿色要求。这种严格的贷款人环境法律责任事实上是源于美国政府对清污责任主体范围扩大的迫切愿望，或者说是美国政府转嫁数额巨大的污染清理和赔偿费用的需求。拉夫拉河污染案的爆发使美国政府面临巨额的污染清理费用和赔偿费用，这种长期、无法估量的人力、物力、财力的投入使美国政府承担巨大的财政压力，而日益频发的环境污染事件和难以确认的污染原因都让美国政府不得不试图寻找更为直接、易辨认且有承担能力的潜在责任主体。因此，美国开始致力于建立主体范围更为广泛的环境法律责任体系，并将银行业金融机构纳入其中。这一制度的主要目的并不是要用政府财政解决环境污染问题，而是要确定尽可能多的环境污染责任主体，保障环境污染问题得到解决。
当然，在实际操作中，并不是所有的贷款银行都会因为其借贷行为承担环境污染责任。年，资产保护、放款人责任和押金保护法案被添加到美国《超级基金法案》中，正式对“参与管理”这一概念进行了界定，即“实际参与到管理和运营事务中……不仅仅是拥有影响地块运行的能力或是拥有控制地块运营的能力”。美国于年通过的《小企业责任救济和棕色地块复兴法》，对银行业金融机构的法律责任进行了部分豁免。这意味着，一般企业融资过程中，银行业金融机构的责任仍然是比较容易得到豁免的，但在具体的项目融资过程中，银行业金融机构对于项目的参与和控制就是其承担法律责任的重要理由。具体案例审判过程中，对于银行业金融机构是否能够实际“控制”或者“参与管理”的认定，其能否证明自己履行了审慎义务，或者是否仅是基于担保权和抵押权的实现在“名义上持有”污染土地等，都需要审判者进行具体的裁量认定。在美国诉FleetFactors公司一案中，法院认为其“有能力”通过对工厂的资金管理来影响地块的废物处置，直接影响污染地块的处置问题，因此不能适用“担保放款人豁免条款”2。同种类型的案例还有MarylandBank＆Trust因借款关系持有污染人用于清偿的物业，最后被判决承担污染清理和赔偿的责任3；迅捷保理公司以布料印染工厂应收账款为担保发放贷款，最终因其对该公司的资金往来和经营活动具有控制能力而被判定承担污染治理和赔偿的责任，即便污染发生时该公司已经断绝了与工厂的借贷往来，这一责任仍然追溯到借贷关系存续期间。但是，也并非所有的判例都如此苛刻。在美国诉瓦霍维亚信托银行案中，该银行在“取消赎回权拍卖”中成为唯一投标人而获得抵押物并迅速出卖的行为符合对常规担保利益的维护，应当受到免责保护。而在纽约州诉海滨房地产公司和唐纳德·利奥格兰德案中，则进一步明确，即便污染土地现任所有者是基于法案出台前的合法交易关系而成为其实际控制人，也不能够免除其环境责任，这在事实上确立了《超级基金法案》具有追溯力。
美国环境法律规范中对于银行业金融机构环境法律责任的规定也存在诸多质疑，但却不能否认其发挥的积极作用。首先，这一制度改变了银行业金融机构在给“两高”行业提供信贷过程中的成本收益对比，打击了其对高收益但高风险的行业的投资热情，促进经济结构调整和环境质量的改善。其次，相较于一般污染企业，银行业金融机构显然具备更强的赔偿能力，可以避免因为企业破产等因素造成的环境污染清理和赔偿费用无人承担的局面。这也是许多人诟病《超级基金法案》实施后，大量的资金和人力被用于落实追责，而不是污染清理和赔偿的情况下，美国政府仍然坚持这一制度的原因。第三，这一制度使银行业金融机构成为了企业环境污染问题的实际监督者，为了防止可能发生的环境风险，银行业金融机构会尽可能地将信贷资源投入到更具环保价值的产业中去，并随时监控借款人的生产经营活动。作为贷款人，银行业金融机构的监管作用和具体要求也更容易在借款人的日常生产经营中得到体现。
在严格的贷款人环境法律责任制度约束下，美国银行业金融机构对于环境风险的防控十分严密，几乎不肯为任何具有潜在环境风险的项目提供融资。美国康涅狄格州的富国银行在向房屋购买者提供贷款的时候，甚至要求其必须去除购买房屋地下车库中的霉菌，以免其因为此“环境问题”而承担清理责任，并最终拖累贷款银行。美国的信贷行业基本实现了绿色化，并推动了保险业、基金业等其他金融领域的绿色化，成为当今世界的绿色金融强国。
（三）加拿大：生态问责制中的贷款人环境法律责任
作为西方发达工业国之一，加拿大的工业化程度很高，也曾一度因此出现极为严重的环境污染问题。20世纪70年代，加拿大东南部的工业发达区出现大面积的酸雨区，有多个湖泊明显酸化，年，多伦多平均降水酸度值达到（pH）3.5，湖泊周围的树木大面积枯萎。为应对环境污染问题，加拿大逐渐探索出了一套体系完整、操作性强的生态问责制度。在此制度中，银行业金融机构作为贷款人，为借款人提供了金融支持，也被列为造成环境污染的相关主体，面临承担环境法律责任的风险。作为联邦制国家，且因为加拿大在年制定宪法的时候还未形成对环境问题的重视，并没有明确环境问题管辖权，加拿大的环境立法权由联邦和省共享。因此，加拿大的银行业金融机构环境法律责任在联邦和省都有相关立法，各省的自由裁量权也较大。
具体而言，加拿大颁布的与贷款人环境法律责任相关的法律规范主要包括以下内容：加拿大联邦《环境保护法》中规定，“任何拥有或者控制污染物的机构或个人，或者引起或共同引起某一污染的机构和个人，必须承担清除污染的法律责任”。这意味着任何因素（如破产托管、抵押、项目融资过程中参与管理等）造成银行业金融机构成为污染物的实际控制者，都会使其承担环境法律责任，且根据该法律规范，这种责任不受追偿时间的限制。就这一点上来说，加拿大联邦层面的贷款人环境法律责任立法与美国具有一定的相似性，且各省的立法中也对此进行了延伸。例如，加拿大安大略省的环境保护立法中明确将责任人定义为“污染源的所有者、占有者或者负责、管理和控制污染源的人”，将污染源定义为“排放到自然环境中任何污染物的任何物质”。不列颠哥伦比亚省的《污染废弃物管理法》中则规定，银行业金融机构及其认命的破产托管人或者接收人都会面临着承担环境法律责任的风险。加拿大联邦《渔业法》也有类似规定，即任何因有毒废弃物的倾倒改变或者毁坏了鱼类的栖息地，对持有许可证的渔民造成损失的行为，都将招致这些持证渔民的起诉，有毒废弃物的所有人、管理控制人应赔偿其一切损失。这其中的所有人、控制管理人自然也会基于前文所述因素包含银行业金融机构。加拿大最高法院进一步认为，只要贷款人具备影响借贷方的能力，就构成环境法中所说的“控制”，足以使其承担环境污染责任，毕竟环境法下的责任应该是一种不需要证明行为人违法故意的严格责任。在年的R.v.PlacerDevelopmentsLtd.一案中，由于借款人在安装油罐过程中存在过失，使大量内燃机油严重污染河流，法院认为贷款银行完全可以通过有效的手段对借款人的操作实施控制，却没有做到，应当为此承担污染责任。加拿大法院对银行业金融机构应当承担环境法律责任的情形的解释甚至比美国的“潜在责任人”制度更加宽泛。而在R.v.SaultSte.Marie案中，法院再次强调环境责任的严格性，环境法律责任的承担不以具有主观污染意图或者过错为前提。
加拿大的贷款人环境法律责任是更为严格的，对银行业金融机构可能承担环境法律责任的情形也进行了更为宽泛的解释。正是这种堪称严苛的环境法律责任制度使加拿大这一人均能源消耗在世界排名中靠前的国家成为生态环境质量位居世界前列的国家。毫无疑问，能做到工业化程度和绿色化程度同时位于世界前列，加拿大的环境保护法律制度具有其先进性，对于银行业金融机构环境法律责任的细致解释和规定，是其先进性的重要表现。
二、发展中国家贷款人环境法律责任制度与发达国家相比，发展中国家的工业化程度落后很多，在经济实力上也有所欠缺，但也能够从发达国家的发展历程中寻找经验，避免走向极端环境污染的道路。以中国为例，年初，一场持续多个小时的“跨年霾”给中国敲响了环境污染的警钟，也让人们意识到年发生在伦敦，造成数千人死亡的烟雾事件并不是历史的偶然，随时会再次发生。正是这种对发达国家“先污染，后治理”道路的反思，使多数国家即便仍然需要走上工业化的道路，也时刻警惕环境污染，力求平衡经济发展与生态环境的关系。
发展中国家的绿色信贷发展尚处于起步阶段，遵循的是一种“自上而下”的发展模式，呈现出政府积极推动、市场发展相对缓慢、市场份额相对较少、相关法律制度不完善的特点。这是因为，发展中国家的绿色信贷市场培育仍然不完善，对于环境保护方面立法的重视仍未能高过其经济发展的迫切需求。但是，发展中国家普遍具有较为强大和全面的金融监管体制，国家对于金融业的掌控力成为其推动绿色信贷发展的重要凭恃，但是以工业为主要成分的经济结构在短时间内难以实现绝对转型，发展中国家的绿色信贷发展始终具有局限性。正是由于绿色信贷市场发展的不足，发展中国家并没有建立起贷款人环境法律责任体系，而是仍然处于政策推动的阶段。当前，世界上已经建立绿色信贷统计制度的发展中国家有三个，分别是中国、孟加拉国和巴西，都是积极推动绿色信贷发展的国家。
（一）孟加拉国：内涵丰富的贷款人环境法律责任
孟加拉国在过去的十几年间一直致力于构建可持续银行业务的监管框架。据国际金融公司（InternationalFinanceCorporation，简称IFC）于年2月发布的《可持续银行网络（SBN）全球进展报告》显示，作为人均收入美元的低收入国家，孟加拉国是第一批采取可持续金融规范的行动国。这也从侧面证明，财富、市场成熟度以及发展水平并不会成为可持续金融转型发展的限制因素。年，孟加拉国银行发布通知，指出应当“使社会责任成为孟加拉国银行和金融机构的主流”，银行必须每半年向孟加拉国银行报告其社会责任活动。此后，孟加拉国银行对此进行了一定延伸。年，孟加拉国银行发布了银行社会责任活动倡议书；年，孟加拉国的绿色银行业务政策延伸至所有非银行金融机构，并引入统一的报告格式。为了提高银行业金融机构发展绿色信贷的管理能力，年，孟加拉国银行发布了《绿色银行业务政策导则》和《环境风险管理指引》。年2月，孟加拉国银行发布了孟加拉国银行和金融机构环境和社会风险管理指南（EnvironmentSocietyRiskManagement，简称ESRM），对颁布于年的企业风险管理指导方针进行了更新，在环境风险管理（EnvironmentRiskManagement，简称ERM）的基础上增加了社会风险和社会参数，使风险评估更加客观。此外，孟加拉国还建立了绿色信贷统计制度标准，对国内绿色信贷统计口径进行了统一。
孟加拉国银行虽然一直致力于推动绿色信贷的发展，却并没有形成贷款人环境法律责任体系，这既是孟加拉国金融业自身发展不足造成的，也是立法滞后的结果。但是，孟加拉国的绿色信贷发展却具备更多内涵，可以从不同层面推动贷款人环境法律责任的构建，例如绿色信贷与普惠金融的融合。格莱珉银行是孟加拉国一个专门向穷人提供小额贷款的银行，主要向贫困人口提供用于畜牧业、渔业、农业、林业和制造业等生产所需的小额贷款，通过鼓励种菜和种树，出售剩余产品改善贫困家庭消费结构和经济条件，在扶贫的过程中提高贫困农村的住宅条件和卫生设施。孟加拉国部分没有土地的人民并不甘于贫困，且迫切希望改变贫困现状和环境恶化的恶性循环，格莱珉银行根据其经济和社会背景进行分组，在没有抵押品的情况下，贷款在每周开村委会时分期付款，回收率高达98%。格莱珉银行的创始人“普惠金融之父”尤努斯教授提出，贫困、事业和环境恶化并不是“经济增长所必须付出的代价”，通过推动“格莱珉模式”重塑金融体系，可以构建出一个“零贫困、零失业、零碳排放”的“三零世界”。格莱珉银行在发展过程中推动孟加拉国政府出台并不断修改完善了专门的小额信贷机构法律《格莱珉银行法》，以法律制度为这种融合了扶贫、环保、可持续发展等多种内涵的金融信贷模式保驾护航。这部法律虽然没有专门规定贷款人的环境法律责任，但是“格莱珉模式”中包含的绿色信贷内涵是不容忽视的，孟加拉国已经实现以法律手段助力绿色信贷的发展。孟加拉国对于绿色信贷的发展仍然以政府推动为主，却也认识到了督促银行业金融机构履行其环境风险评估职责的重要性，开始通过监管手段迫使银行业金融机构构建风险评估体系和履行社会责任。
孟加拉国的绿色信贷内涵更为丰富，运用范围与发达国家不同，其绿色信贷面临着更加复杂的法律关系。虽然没有完整的法律责任制度的制约，但这种更为丰富的内涵也可以给予绿色信贷更加多样的实践机会。虽然孟加拉国的绿色信贷行业至今仍然不能与发达国家相提并论，却成为发展中国家绿色信贷发展的主要代表，“格莱珉模式”逐渐被世界上多数发展中国家，甚至发达国家复制。
（二）巴西：刑责为主的贷款人环境法律责任
相较于多数发展中国家，巴西的环境法律体系是比较健全的。20世纪80年代末，巴西通过对其宪法的修订，明确了公民的环境权，并强化检察机关的地位和权力，使其成为环境公共利益的代言人，以推动环境执法。巴西的《国家环境政策法》是其环境基本法，其中首次将环境作为整体进行保护，并全面规定环境事务。根据《国家环境政策法》的规定，巴西的环境管理体制主要包括：国家环境委员会负责商讨和制定国家环境政策、标准和决议等；环保部等中央机构主要负责环境政策的协调、监督和控制；环境与可再生资源协会负责执行联邦环境政策和法令；州机构在州层面上负责执行和实施环境法；地方机构指市一级设立的负责地方执行和实施环境法的机构。除此之外，巴西关于环境的立法还包括《环境犯罪法》《森林法典》《狩猎法》《渔业法》等。在这些规范中，多数包含了环境刑事责任的内容。由于巴西宪法和《国家环境政策法》中将环境视为公共利益，检察机构不仅可以代表环境公共利益介入到一般的民事诉讼中，还可以作为适格主体直接提起环境公益诉讼。毫无疑问，这种以公权力机构为主要适格主体的诉讼形式和法律法规中大量存在的环境刑事犯罪规范共同推动了巴西环境刑事执法制度的落实。换言之，巴西的环境法律责任的落实主要依赖于国家检察机关的强制力执行。
在推动绿色信贷发展的过程中，巴西选择了自愿和强制相结合的方式。基于加强环境保护和促进可持续发展的需求，巴西银行联合会于年协调推动了5家国有银行率先采取自愿性绿色协议，9年商业银行陆续加入。年的研究数据表明，巴西11%的银行贷款投向了新能源和低碳农业等具有环保价值的产业。此后，巴西中央银行于年正式通过有关金融机构社会和环境责任的第号决议，定义了环境和社会风险，要求金融机构正式制定环境和社会责任政策。巴西银行联合会发布了合规指南，协助银行业金融机构达到中央银行的监管要求。年，巴西中央银行发布第号决议，正式要求金融机构建立一套全面风险管控的体系，将此前第号决议中定义的环境和社会风险纳入其中。在年到年期间，巴西中央银行颁布了一系列针对具体行业和主题的绿色银行法规，且针对那些“增进人民福祉和社会平等，极大降低环境风险和保护生物多样性”的金融活动的12个行业，对每年流入绿色经济的融资量进行统计。在具体的政策力度和行动计划的制定过程中，巴西的立法充分考虑了市场的灵活性，金融机构可以根据其业务内容、环境和社会风险敞口、金融活动复杂程度等因素决定。巴西对绿色金融的引导基于三大核心环境社会绩效指标，即“更低碳排放、高效利用资源、普惠”。从中不难看出，对于“普惠”价值的重视似乎成为了巴西发展绿色信贷的重要价值追求。
截止到目前，巴西并没有形成明确的贷款人环境法律责任制度体系，但是其对于环境保护的重视、检察机关对于环境犯罪的执行能力和完整的金融监管体系都使其绿色信贷监管具有约束力。巴西的中央银行体系包括最高决策机构国家货币委员会、执行机构巴西中央银行和巴西证券委员会三个部分。巴西金融业和金融监管体制都较为发达，国营金融机构居于主体地位，集中垄断程度较高，十几家大商业银行占有巴西银行业务量总额的70%。因此，巴西国家货币委员会、巴西中央银行出台的一系列绿色法规对金融业整体具备一定的约束力。但是，对于传统经济模式的依赖短时间内难以转变，巴西还未能实现信贷绿色化，全面落实贷款人环境法律责任仍有难度。作为曾经“孕育”出“死亡之谷”库巴唐的国家，巴西当前在绿色化进程中取得的进步是值得肯定的，其中，以政府强制力为保障实施的环境法律责任发挥了一定积极作用。
三、贷款人环境法律责任制度的国际借鉴实践证明，贷款人环境法律责任制度的缺位是当前中国绿色信贷行业发展的主要障碍。中国近年来的绿色信贷余额保持着持续增长，从年的6.01万亿增长到年的8.23万亿，但占总贷款余额的比例始终保持在10%以下，且绝大多数是21家主要金融机构发放的绿色信贷（《中国银行业社会责任报告》（~年）、《中国绿色金融发展报告（）》）。这意味着，中国的绿色信贷始终是少数比例、少数金融机构参与的信贷业务，以激励为主的绿色信贷政策虽然能够推动绿色信贷的发展，却不能从根本上实现信贷行业整体的绿色化。数据统计也显示，中国当前的绿色信贷总量远不能满足实际市场需求，每年的绿色信贷需求缺口至少有1万亿。总之，中国当前的绿色信贷始终未能实现规模化、长远化、全面化的发展。只有通过法律制度明确银行业金融机构的环境法律责任，使所有银行业金融机构的信贷业务都受到环境法律规范的约束，才能从根本上改变中国当前绿色信贷发展落后的局面。无论是发达国家已经取得的成果，还是发展中国家正在进行的多样化尝试，都证明了各国实践中对于贷款人环境法律责任制度的认可，也为中国构建贷款人环境法律责任制度提供了借鉴。
（一）中国贷款人环境法律责任制度的功能定位
域外各国贷款人环境法律责任制度的构建是基于不同的功能定位，主要可以区分为单一型功能定位和多元型功能定位两种，前者主要出现在发达国家，后者主要出现在发展中国家。发达国家对于贷款人环境法律责任的探索源于工业化进程带来的严重的环境污染，因此其贷款人环境法律责任制度的功能定位相对来说是较为单一的，即污染治理。英国的贷款人环境法律责任脱胎于市场机制的自我孕育，这与英国金融从业者在环境污染过程中觉醒的环保素养有直接关系，其推动的贷款人环境法律责任制度以改善环境污染问题为目的。美国政府对于“潜在责任人”制度的探索则是基于污染清理和赔偿费用的分担，毕竟当时的美国因为工业急速发展，形成太多历史遗留的环境污染问题，亟待解决，而政府财政明显不足。同样的原因，加拿大甚至选择了更为严苛的责任认定制度。总的来说，发达国家贷款人环境法律责任制度的功能定位是较为单一的，以解决污染问题为直接目的。发展中国家目前都还没有形成健全的贷款人环境法律责任体系，但都着力于推动绿色信贷的发展，且在绿色信贷的内涵中增加了更丰富的内容，功能定位较为多元。例如孟加拉国的《格莱珉银行法》就是一部融合了促进就业、扶持贫困和改善环境等多元立法目的的法律规范，使银行成为打破旧有经济体制、推动新型经济关系发展的核心力量。这是由于发展中国家不仅面临着日益严峻的环境问题，还需应对经济不发达造成的失业、贫困等问题，以及多种问题混合后滋生的新一轮社会问题。
作为发展中国家，中国贷款人环境法律责任制度的功能定位应当更加多元，这既是中国经济发展的要求，也是环境保护的要求。20世纪八九十年代开始，中央就出台了部分政策规范，要求银行业金融机构在发放贷款过程中注意防控环境风险，但是由于当时的制度仍然以促进经济发展为首要目标，这些政策规范逐渐被遗忘，甚至环境法律制度的实际效力也被忽视，被称为“硬法中的软法”。中国贷款人环境法律责任的制度规范如果不能打破传统的单一功能定位模式，单纯以经济发展或者环境污染治理为目标的话，则势必会再次流于形式，逐渐被遗忘。事实上，当前中国发展过程中的许多问题都与环境保护有直接关系。以贫困问题为例，中国大部分贫困地区是自然资源丰富的地区，有42.9%的国家禁止开发区域在国家扶贫工作重点县的范围之内，14个集中连片的特困地区都在重点功能区范围之内。这说明，中国的大部分贫困问题是“捧着金饭碗要饭”的“绿色贫困”，绿色信贷的发展可以同时促进生态红利的释放，解决贫困问题，促进经济发展。因此，中国的贷款人环境法律责任制度的构建应当以多元型功能定位为基础，充分认识到绿色信贷中蕴含的普惠价值，在制度构建的过程中结合经济发展的现实需求，积极实现“绿水青山就是金山银山”的双赢。具体而言，贷款人环境法律责任制度的功能定位应当包括污染防治、金融风险防控和促进经济可持续发展等多个方面的内容，应不断扩大绿色信贷的内涵，使之实现全面、长远、可持续发展。
（二）中国贷款人环境法律责任制度的路径选择
绿色信贷的发展路径主要有“自下而上”和“自上而下”两种路径，与之相对应的贷款人环境法律责任制度的构建路径主要分为“先严后宽”和“先宽后严”两种，前者以美国为主要代表，后者以孟加拉国为主要代表。美国的“潜在责任人”制度确立于年的《综合环境响应、赔偿和责任法》，在此制度下的环境法律责任成为一种“严格、连带且具有追溯力”的责任，银行业金融机构并不享有任何法定免责理由。这种严格的环境法律责任制度固然为美国及时遏制了日益严峻的环境污染问题，并扩宽了污染治理费用来源，但是过于苛刻的责任认定制度也使美国金融业大受打击，不利于市场经济的活跃。此后二十年间，美国相继出台了《超级基金修正案和再授权法》《贷款人责任规则》和《小型企业责任救济和棕色地块整治法》，为贷款人环境法律责任提供了一定的豁免条件。由此可知，美国贷款人环境法律责任制度的构建遵循的是“先严后宽”的路径，这与美国绿色信贷发展程度较高，相关法律制度能够较好贯彻不无关系。孟加拉国的贷款人环境法律责任制度的构建路径则与之相反，采取了“先宽后严”的方式。自年开始，孟加拉国银行逐步通过发布通知、倡议书、政策导则、管理指引等多种方式不断明确、细化金融机构发展绿色信贷的义务，即便是包含了重要环保价值的小额信贷专门立法《格莱珉银行法》，也经历了三十年的不断实践、修改，从无到有、从简到繁、从宽到严的过程。这是由于孟加拉国的绿色信贷并不发达，不具备直接构建严格、全面的贷款人环境法律责任制度的现实条件。
作为发展中国家，中国的绿色信贷在国家信贷总额中的占比一直保持在10%以下，并不具备直接构建严格、全面的贷款人环境法律责任体系的基础和意义。毕竟，还有90%的银行信贷并不符合绿色信贷的标准，不可能立刻通过立法将一个国家90%的信贷业务作废，这其中多数甚至是国有银行业金融机构的业务。因此，中国的贷款人环境法律责任制度应当选择“先宽后严”的路径，使信贷行业的整体绿色化转型能够有一个合理的过渡期间。具体而言，贷款人环境法律责任制度的构建应当包括两个方面的内容：一方面，通过政策引导和法律约束，不断培育壮大绿色信贷市场，逐步提高绿色信贷的市场份额，运用市场机制的自我调节功能，实现绿色信贷的规模化、专业化发展，为全面、严格的贷款人环境法律责任制度的构建提供经济基础；另一方面，先通过政策文件、建立试点等方式构建起贷款人环境法律制度的低级别、实验性法律规范体系，通过实践不断修改，提高效力等级，在与现有制度相衔接的基础上逐步形成完整、严格的贷款人环境法律责任制度。
（三）中国贷款人环境法律责任制度的构建框架
在对国外贷款人环境法律责任制度进行梳理的过程中不难发现，各国构建银行业金融机构环境法律责任制度框架时有一定的针对性。由于英国的绿色信贷发展多是基于市场力量的推动，金融监管起到了一定的辅助作用，所以英国贷款人环境法律责任主要是行政责任，由监管机构对违规银行进行处罚，受害者亦享有民事追偿权。美国的贷款人环境法律责任基本上是一种以实际污染危害为判断标准的民事赔偿责任，涉及行政处罚和刑事处罚的内容较少，甚至不以预防污染为第一目的，而是以环境污染责任落实为第一目的。巴西环境执法对于检察机关的依赖则注定了将来巴西贷款人环境法律责任的构建和实践都将在环境刑事责任领域大有作为。从这一角度来看，各国贷款人环境法律责任都具有一定的局限性。不同之处在于，英国、美国、加拿大等发达国家由于金融业市场发达，法律体系完善，民众诉讼意识较强，善于以诉讼手段维权，更加注重绿色信贷民事责任和行政责任；孟加拉国、巴西这样的发展中国家金融业发展相对落后，金融市场化发展不足，政府对于金融业的控制能力较强，所以，绿色信贷监管行政化倾向明显，更多运用行政、刑事手段。事实上，各国环境法律责任体系都是包含民事责任、行政责任和刑事责任的多元化体系，贷款人环境法律责任在本质上仍然是一种环境法律责任，只是其责任主体较为特殊，且并没有任何研究成果表明银行业金融机构及相关责任人员可以绝对排除其中任何一种类型法律责任的承担。因此，贷款人环境法律责任制度的构建和实践应当是同时包含民事责任、行政责任和刑事责任的完整的法律责任体系。
与其他发展中国家一样，中国已经意识到了贷款人环境法律责任制度的重要性，开始进行制度构建和实践。制度构建层面上，中央多部委出台了《关于落实环保政策法规防范信贷风险的意见》《绿色信贷指引》《能效信贷指引》等多部政策规范性文件，提出银行业金融机构应当承担环境法律责任。实践层面上，年，平安银行股份有限公司因违反绿色信贷相关国家规定，向环保不达标的企业提供融资，被天津银监局处以50万元的行政罚款4；年3月，天津银行股份有限公司因包括违规授信在内的12项违法违规事实被处以万元的贷款5。但是，这种尝试仅止于行政责任层面，未涉及到其他领域，甚至最基础的民事侵权责任都未能得到司法制度和实践的认可。年8月，福建绿家园向十堰中院起诉襄大农牧养殖废水污染汉江案中，原告曾提出追加两家向污染企业提供贷款的银行为共同被告，却被十堰中院口头裁定不予追加。一般情况下，对爆发的环境污染问题最先做出反应的一定是污染行为的直接受害者，环境纠纷也因此产生。从这一角度来说，环境责任最早是一种民事侵权责任，这是各国环境法律制度的共识和直接起源。对任何国家和政府而言，刑事责任都是最严厉最权威的法律规制手段。中国的贷款人环境法律责任的构建仅止于行政责任，却忽略了最基础的民事责任和最权威的刑事责任，这种框架显然是不合理的。基于环境法律责任的基本特征和中国当前绿色信贷发展的现实情况，贷款人环境法律责任制度的构建框架应当是以民事责任为主，行政责任、刑事责任为辅的，综合法律责任体系。具体而言，应当在《中华人民共和国民法通则》和《中华人民共和国侵权责任法》中有关环境侵权责任的条款中增加银行业金融机构这一责任主体，构建贷款人环境民事法律责任；在《中华人民共和国商业银行法》《贷款通则》等高阶法律规范中明确贷款人环境行政责任，提高已有政策规范性文件的法律效力，细化具体内容；修改《中华人民共和国刑法》第一百八十六条违法发放贷款罪和第三百四十六条环境污染罪的内容，增加银行业金融机构为环境刑事法律责任的主体。
四、结语贷款人环境法律责任制度是解决当前绿色信贷发展不足问题的必由之路，无论是发达国家还是发展中国家，都已经认识到了这一点。虽然发达国家与发展中国家之间、不同的发达国家或者发展中国家之间在构建贷款人环境法律责任制度的过程中存在一定的差异，中国的国情也与之有所不同，但是国外的探索经验和实践成果仍然给中国提供了有力借鉴。通过对国外贷款人环境法律责任制度的梳理可知，中国的贷款人环境法律责任制度应以多元化功能定位为基础，致力于环境保护、扶持贫困和可持续发展的多元目标的实现，选择“先宽后严”“循序渐进”的立法路径，逐步构建出一个以民事责任为主，行政责任、刑事责任为辅的贷款人环境法律责任框架体系。在贷款人环境法律责任制度的保护下，经济发展与环境保护的关系得以平衡，有助于最终实现“绿水青山就是金山银山”的远大目标。
（作者简介：郭芳芳，女，西南政法大学经济法学博士，研究方向：金融法。）
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