基于双重目标的村镇银行普惠金融创新实践
1.问题的提出
年12月，银监会发布《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，是我国放宽农村银行业金融机构准入限制新一轮改革的标志，我国农村金融改革由此进入增量改革的新阶段（秦汉锋，）。新一轮改革通过扶持和培育以村镇银行为代表的新型农村金融机构，按照“低门槛、严监管”的原则，引导民营资本到农村地区投资设立村镇银行，尝试增加农村信贷供给，引入竞争打破垄断，改善农村资金“虹吸”现象。
截至年末，全国共设立村镇银行法人机构家，资产突破万亿，资本超过千亿，累放农户及小微企业贷款共计2.2万亿元，余额合计亿元，占村镇银行全部贷款的93%，存贷比达78.6%，户均贷款余额48.2万元。经过近10年的培育，村镇银行取得快速发展，已逐步成为服务农村、县域的金融生力军，在合理配置农村金融资源、培育多元化、竞争性农村金融市场、增强农户及小微企业金融服务供给等方面作用积极。尽管村镇银行在支持地方经济发展中效果显著，但实践中，也有学者对村镇银行的市场定位、发展方向提出质疑与批评。批评的声音主要集中在村镇银行的定位偏离上，认为村镇银行在网点选址、目标客户、放贷条件、放贷金额等方面违背政策初衷，出现与制度设计初衷偏移的现象（程琳，芮莎，；何学松，；李小鹤，；杨娴婷，杨亦明，；陈蓉，）。服务弱势群体的社会目标与追求财务盈利的商业目标难以兼顾,成为村镇银行发展遇到的重要难题。
1.1村镇银行具有双重目标吗？
从诞生之日起，关于村镇银行目标定位的讨论就不绝于耳，总结起来大致有三种不同的观点。第一类观点倾向于村镇银行的扶贫职能，认为村镇银行的设立初衷就是解决低收入群体的金融服务供给问题，因此村镇银行就应设立在贫困地区，并为得不到金融服务的低收入群体服务，贫困农户应该是村镇银行的主要目标客户(邱峰,；杜晓山,)。邹丽宏，姚滢（)运用SWOT分析法，从村镇银行的内外部环境，分析其面临的机遇威胁与优势劣势，认为村镇银行的市场定位就是欠发达地区，目标客户就是农户和微小企业，主要产品就是小额信贷。第二类观点强调村镇银行的商业职能，认为村镇银行本质上属于商业性金融机构，不是合作性金融机构，不是政策性金融机构，更不是扶贫金融机构（王海波，）。村镇银行的定位应集中于收入稳定、需求旺盛的中小型企业以及更多的农业大户。若村镇银行集中服务普通农户，则其商业效益会受到较大的损害，可能会因此背上沉重包袱，无法实现商业可持续(秦晓晴,；朱佳伶,)。第三类观点是商业目标与社会目标共存，即具有双重目标。这种观点认为村镇银行作为商业性小型金融中介，具有自身的商业性盈利目标，而同时监管层又赋予了村镇银行支农的政策目标，这使村镇银行又具有了政策性金融的属性（柳松，林贤明，）。在持此观点的学者中，多数观点认为：村镇银行是承担支农社会职能的地区性中小商业性银行，作为独立经营、自负盈亏的金融机构，能否实现盈利及盈利能力的强弱直接关系到商业上能否可持续发展。因此，尽管也具有双重属性，但商业目标是村镇银行作为商业性银行的固有使命，也是根本目标（陆远权，张德钢，；黄国妍，；马一，柴瑞娟，）。关于村镇银行社会目标的描述，不同的学者也各有差异。曲小刚（a）将村镇银行的社会目标称为政策性目标，即改善农户及农村小微企业的信贷服务；陆远权，张德钢（）则将村镇银行的社会目标描述为服务三农，改进社会福利；黄国妍（）认为村镇银行的社会目标就是实现普惠金融，具体描述为改善农村贫困用户的融资条件；余丹（）则认为村镇银行的社会目标是扩大覆盖面，并更好地为广大农村弱势群体服务；马一，柴瑞娟（）则将村镇银行的社会目标直接描述为支农性；周顺兴，林乐芬（）把村镇银行的社会目标描述为提高贷款覆盖面和加大支农力度。尽管关于村镇银行社会目标的描述存在差异，但几方观点仍可达成基本共识：村镇银行社会目标仍是解决“三农”金融供给、竞争不充分问题，实现金融支农。
本章支持第三种观点，即村镇银行具有商业与社会的双重目标。从根本上说，村镇银行是我国农村金融制度创新的产物，其属性是商业性银行，与诞生使命就是服务穷人的NGOs机构存在本质区别。根据《村镇银行暂行管理办法》：村镇银行是指经中国银行业监督管理委员会依据有关法律、法规批准，由境内外金融机构，境内非金融机构企业法人、境内自然人出资，在农村地区设立的主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机构。从村镇银行的定义不难看出，作为独立企业法人，村镇银行以安全性、流动性、效益型为经营原则，自主经营、自担风险、自负盈亏以及自我约束，与其他商业性银行无异，是遵循市场原则运营的商业银行，具有非常明确的商业目标；同时，村镇银行还具有支农的社会目标，体现在三个方面。一是从定义来看：明确规定村镇银行要设立在农村地区，并主要为当地三农提供金融服务，这就规定了村镇银行既有地域性，服务当地，又要承担支农的社会职能，服务三农。二是从监管评级指标设计来看。年6月的《村镇银行内部监管评级内部指引（征求意见稿）》要求对成立两年以上的村镇银行进行评级，为引导村镇银行服务农村地区，评级指标中“农村金融服务”类指标的权重高达20%，从农户贷款余额、增速、户数占比、户均贷款余额等定量指标以及市场定位、农村金融服务创新、农户及小企业贷款机制等定性指标方面。从监管评级指标设计上，以及监管的引导上，不难看出，监管对村镇银行的重点，集中在市场定位的监管，即防止其非农化。三是从村镇银行的产生背景来看。就是为了解决“三农”金融问题，才有了村镇银行这种农村金融制度安排，支农是村镇银行得以产生的基础（马一，柴瑞娟，）。因此，无论从村镇银行的定义、监管评级，还是产生背景，都对其支农性作出了明确要求，都赋予了村镇银行支农的社会职能。因此，村镇银行应属既有商业职能，又承担社会职能的微型金融机构，具有追求财务绩效和社会绩效的双重目标（柳松，）。但归根结底，村镇银行仍需遵循市场化原则进行商业化运作，实现商业可持续是其根本目标。
1.2村镇银行双重目标的关系及平衡
有学者认为：农村经济属“弱质经济”，村镇银行很难从农村经济中得到获利保障。服务弱势“三农”以改进社会福利的支农性目标，与追求自身盈利的商业性目标之间不可避免地存在冲突。同时，在既缺乏外部强制性制度约束，又缺乏内部有效激励的前提下，村镇银行主动承担支农责任的动力自然会减弱甚至丧失，出现“离农、脱农”的倾向，村镇银行的支农绩效无法保持，从而偏离了服务“三农”、金融支农的目标（陈蓉，；马一，柴瑞娟，）。双重目标存在冲突，机构因此陷入困境。村镇银行可持续发展目标与服务农户、小微企业信贷需求的目标无法有效兼顾。村镇银行作为自负盈亏的一级法人单位，目标走向应以经济绩效为中心；而政府赋予村镇银行的支农性质却是将村镇银行定位于农村政策性微型金融机构的发展路径，即以社会绩效为中心。经济绩效与社会绩效的冲突导致了村镇银行难以有效平衡双重目标绩效（柳松，）。
也有观点认为，微型金融机构，包括村镇银行，尤其在进入机构稳定期后，作为整体追求财务绩效的同时也扩展了借款者的数量，社会绩效的广度与财务绩效能够得以较好的兼容。即表现为短期内，双重目标矛盾突出，但长期内相辅相成，互相促进，协调平衡发展（罗红梅，李永平，张建峰，）。
为此，本章以一家设立在偏远少数民族牧区的村镇银行——鄂温克包商村镇银行为例，探讨村镇银行如何协调平衡双重目标以实现金融支农及自身财务可持续。下文拟探讨该行的双重目标实现情况，以及在构建牧区普惠金融体系方面的创新实践。
2.鄂温克包商村镇银行发展概况鄂温克包商村镇银行于年4月正式开业，是全国首家进驻少数民族自治县域的村镇银行，呼伦贝尔草原第一家村镇银行，总行设于全国三少民族自治旗之一——鄂温克族自治旗（简称鄂温克旗）。鄂温克旗位于大兴安岭西麓巴尔虎草原，地处祖国北疆，是地广人稀、高寒偏远的边疆牧区，纬度高（北纬49.14度），冬季寒冷，最低气温达零下48摄氏度，聚集蒙古族、鄂温克族、达斡尔族等26个少数民族。旗经济发展水平较低（地区生产总值.03亿元，其中70%为大型能源型企业贡献），人口总量少密度低（人口总计14.3万人，每平方公里7人），地域面积广（旗属面积1.91万平方公里），辖3镇1区1乡5个苏木（乡级行政区）44个嘎查（行政村）。
银行立足“草根”定位，以“做中国最好的牧业信贷机构”为战略愿景，肩负“马背银行、筑梦草原”的战略使命，致力于三农（牧）金融服务，积极探索符合牧民需求的金融服务新模式，支持牧区建设，促进牧业繁荣，引导牧民致富，是鄂温克旗首家非公企业党委，内蒙古首家设立党委的村镇银行。
2.1公司治理科学规范
鄂温克包商村镇银行由包商银行发起设立，是具有独立法人资格的新型农村金融机构。成立时注册资本金仅万元，经2次增资后，截至年12月，注册资本为万元，其中：发起行占比84.4%，4名自然人股东合计占比15.6%。该行设置股东会、董事会和高级管理层“两会一层”法人治理结构，按照监管及发起行要求，设立一个监事岗。该行不断加强法人治理结构和基础性制度建设，陆续在董事会设立三农三牧委员会、信息科技委员会、风险管理委员会、薪酬管理委员会及战略管理委员会；按照《公司章程》和《公司法》要求，定期召开董事会、股东会，董事会对股东会汇报，经营层对董事会汇报，董事会、股东会在各自的权责范围内决议各类重大经营管理议案，董事会不直接参与经营，通过重大事项决策，在战略方向、重大经营决策、机构设置、组织架构设置、高管选任、经营管理制度制订等方面，对全行进行管理；同时，健全完善相关组织规则、议事规则、决策程序和工作制度，充分授权、有效制衡监督，形成了“权责明晰、协调运转、有效制衡”的法人治理机制，实现决策权和经营权相分离。
2.2组织结构扁平专业接地气
借鉴国际现代化企业管理模式，结合牧区业务发展需要，经过前后五次调整和完善，鄂温克包商村镇银行架构起扁平化、专业化的组织架构。为体现小机构灵活快速的响应机制，全行划分信贷、营业、职能管理、分支机构四个条线，经营管理层下设所有部门、分支机构行政上直属总行管理，业务上按条线管理，实现扁平化。为强化支牧、支微功能、支持实体经济发展的专业化服务，体现专业化，成立牧业金融部作为牧业信贷条线的管理服务部门，并按照业务需要设立小企业金融部、塔拉（蒙语：草原）微贷事业部2个信贷业务专营部门，初步打造了“专营组织架构、专项产品体系、专用审批通道、专业服务团队、专门风控机制、专项额度匹配”的专业化服务团队。按照现代内控管理制度，设置董事会办公室、审计部和风险管理部，其中董事会办公室和审计部由董事会直属领导，直接对董事会负责，内审部门具有相对的独立性和权威性，认真履行审计职能，独立发表审计意见；风险管理部将机构风险和内控高度集中化，采取由总行对分支机构统一管理和授权管理相结合的方式，建立“岗位制衡”监督机制，通过审查、复核、授权及考核等，使各岗位得到有效制约和监督，防止出现控制真空；同时，通过整合客户服务、系统运营、科技支撑等功能，设置了运营管理部、计划财务部、行政事务部等内部职能管理部门。
图17-1：鄂温克包商村镇银行组织架构图
2.3银行发展稳健快速可持续
自成立来，该行积极响应号召，认真贯彻“支持三农”政策，提出“马背银行”战略，塑造马背文化，锁定牧区市场，各项业务取得稳健快速发展。从发展规模来看，截止年末，资产总额8.6亿，累计发放贷款19亿，涉牧比例达90%以上，存款余额5.3亿，贷款余额7.6亿；营业网点由1个增长至5个，人数由13人增长至目前的人，主要业绩指标均表现出逐年递增的趋势；从市场份额来看，鄂温克旗总存款余额68.4亿元，其中农村中小机构存款余额为16.1亿元，该行存款余额占比分别为7.86%和33.45%；全旗贷款余额54.23亿元，其中农村中小机构贷款余额为18.13亿元，该行贷款余额占比分别为13.86%和41.77%。与旗内同类机构相比，存款市场份额已占三分之一，贷款市场份额已超五分之二；从服务水平来看，服务渠道和金融服务能力日益完善，建设“马背银行”文化主导的牧区普惠金融体系，不断下沉服务网点，扩大服务覆盖面，在牧区基层开展错位竞争，补充牧区金融竞争，起到良好的“鲶鱼效应”；从企业形象来看，坚持“支持三农三牧、履行社会责任”理念，积极支持牧区经济发展建设，量身定制牧民迫切需求的金融服务，成为当地普惠金融的先行者，在政府、百姓和社会各界中赢得认可和赞誉。
图17-2：鄂温克包商村镇银行历年主要发展指标趋势图
2.4双重目标均衡发展表现突出
在衡量MFIs（MicrofinanceInstitutions）的双重目标方面，Yaron（）提出了一个将覆盖面和可持续性统一的研究框架。延续Yaron的分析框架，很多学者对使命漂移的指标进行分类。其中，应用比较普遍的是Hishigsuren（）提出的指标体系，共包含四大类指标。一类是衡量微型金融能否服务于贫困人群的广度指标，主要是贫困人群获得微型金融服务的比例，包括穷人客户占比、客户中农户占比、农业贷款占比；一类是衡量微型金融改善贫困人群经济地位程度和效果的深度指标，主要是接受微型金融服务贫困人群的收入、消费和就业等的变化情况，包括平均贷款规模、赤贫客户占比、妇女客户占比以及小组贷款借款方式；还有一类是衡量覆盖质量，包括信贷员分配给每个客户的时间、客户对服务质量的总体满意度、客户对不同服务的满意度、客户对信贷员的满意度；最后一类是覆盖范围指标，包括金融服务和金融产品的种类。
此处，我们将村镇银行双重目标与前文所述保持一致，定义为社会目标与商业目标。社会目标从服务广度、服务深度、服务质量三个角度进行衡量，包括年末贷款余额及存量贷款户数、年末涉农贷款比例、年末存贷比、户均贷款额、户均贷款额/人均GDP、10万元以下的贷款笔数占比、无抵质押类贷款余额占比、贷款平均期限等指标；商业目标从生产效率、管理效率、经营可持续能力、盈利能力以及补贴依赖程度等几个维度进行衡量，包括信贷员人均管户数、费用/总贷款额、OSS、剔除补贴后的ROA、以及SDI等指标。
我们将上述指标从该行成立的年起到年列出，并逐一对每项指标进行分析。
表17-1：鄂温克包商村镇银行双重目标衡量指标实现情况
注：1.因村镇银行属新型农村金融机构，国家在财政补贴、税收减免、存款准备金、支农再贷款等方面均给予优惠政策，本文仅以村镇银行所享受的定向费用补贴及涉农增量补贴两项财政补贴作为补贴总额进行计算。2.OSS=经营收入除以经营费用（包含财务支出、贷款损失准备金等），若OSS大于%，则表明该机构具备“经营可持续能力”。3.SDI为补贴依赖指数，计算公式为补贴总额除以利息收入，用来衡量微型金融机构对补贴的依赖程度。
从社会目标实现上来看：服务广度及覆盖面逐年扩大，年末贷款余额及存量贷款户数分别以平均每年.43%、.02%的速度逐年大幅增加，且涉农贷款比例一直保持在较高水平，从年起更是提高到90%以上。年末存贷比均处于高位，年末更是高达%，由于少数民族地区的特殊性以及该行服务牧区的战略定位，该行一直采取“城市反哺牧区”的业务战略，即“从城市拉存款，到牧区放贷款”，因此存贷比一直居高不下，这也是该行履行社会绩效的又一佐证；服务深度不断增加，户均贷款额尽管在年表现出逐年增加的趋势，但一直保持10万元以下，且户均贷款额与当地人均GDP的比值却不断降低，从年的.55%，下降到年的.55%，说明该行信贷服务的目标客户仍在不断下沉。10万元以下的贷款笔数占比在年是75%，即该行存量贷款中有四分之三都在10万元以下。无抵质押类的贷款余额占比从年起逐年增加，年起虽有小幅下降，但仍保持在69%以上，银行有四分之三的贷款都是发放给无法提供足额抵质押物的弱势群体；服务质量不断提升，贷款期限打破当地传统的年初贷年尾收，从年起，贷款期限均在30个月以上，更加符合牧区生产经营周期，满足了牧民中长期的借贷需求。
图17-3：鄂温克包商村镇银行历年年末贷款余额及存量贷款户数
从商业目标实现上来看：生产效率逐年提高，信贷员人均管户数从年的12户，增加到年的户，尽管鄂温克地广人稀且冬季高寒，户均贷款发放及维护成本均远高于其他地区，该项指标仍接近行业平均水平。管理效率在年达到建行以来的历史最好水平，费用与总贷款额的占比在年为4.2%，管理效率得到进一步提升。经营可持续能力衡量指标OSS不仅逐年提高，且从该行成立的第二年起均超过%，说明经营上实现可持续，并在年达到%。盈利能力方面，因该行在年-年均享受定向费用及涉农贷款增量两项财政补贴，本案例为考察该行真实的盈利能力，故采用剔除补贴后ROA来衡量，我们不难看出该指标在年实现正值，在年达到历史最高值1.08%，已达到未剔除补贴收入ROA的行业平均水平。我们再来看该行对补贴的依赖程度，用补贴依赖指数（补贴总额与利息收入之比）来衡量，从年起，该项指标也呈现逐年下降的态势，且年-年4年间，该指标均在12%以上，而年则迅速下降至1.49%，表明该行在年大幅降低了对补贴的依赖程度，自生能力得到进一步提升。
总体来说，在成立的7年间，该行在社会目标及商业目标的实现方面，均表现出良好的增长，双重目标得到较好地兼顾。几年来，该行先后荣获中国银行业协会（花旗）微型创业奖之“年度微型金融机构奖”；金融时报、中国社科院金融研究所颁发的“中国金融机构金牌榜——年度最佳村镇银行”；中国县域金融年会委员会颁发的“中国服务县域经济十佳村镇银行”奖、中国社会科学院农村发展研究所等单位联合颁发的第三届中国农村金融品牌价值榜“十大品牌创新产品”奖；内蒙古自治区人民政府颁发的“年度金融支持县域经济发展突出贡献奖”、“年度金融支持民生贡献奖”，内蒙古自治区“五一劳动奖”、“全区示范化企业工会”；内蒙古银行业协会“最佳社会责任特殊贡献网点奖”；呼伦贝尔市人民政府“年度支持县域经济发展先进单位”、“先进基层党组织”等各级荣誉称号52项，锦旗数十面。董事长郭建荣荣获中国社科院等单位联合颁发的全国农村金融十大品牌创新人物奖。在村镇银行行业内享有广泛的知名度。
3.鄂温克包商村镇银行双重目标均衡发展的创新实践3.1理念创新——构建牧区普惠金融体系，推进社会、商业双目标共生共荣
成立第一年，由于与牧区客户信息不对称、原有产品不适应牧区需求、当地牧民金融知识欠缺等内外部挑战，目标市场偏离牧区、产品种类与定价完全无法与其他银行竞争，市场一度无法拓展。在开业之初的困境下，该行开始反思，如何既能听从监管引导，响应发起行号召，实现社会目标，又能对股东负责，遵循市场规律，顺应自身成长发展诉求，实现商业目标？为避开竞争、实现盈利，必须将市场定位在牧区，将目标客户锁定牧民、小微企业和个体工商户，银行迅速调整战略定位，创新产品以更适合基层牧民的需求，开展金融教育使更多的牧民了解信贷、了解征信，进行人才本土化，更好地贴近客户需求。经过一系列的战略调整，该行在成立的第二年即实现盈利，收获利润的同时，也同时也促进了社会绩效的实现。该行陆续于和年发布了两份社会责任报告，公开披露在承担社会责任方面的做法和成绩，成为全国首家发布社会责任报告的村镇银行，内蒙古首家发布社会责任报告的金融机构，受到当地、自治区以及国内同行业和媒体等各界的有白颠疯怎么办北京专治白癜风的医院哪家最好
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